Il tema dell’autonomia differenziata è complesso e spinoso, anche perché mancano i decreti attuativi che ne renderebbero più chiara la comprensione. È, tuttavia, un argomento estremamente importante e presenta aspetti significativi anche per il mondo della scuola. Per questo motivo nell’editoriale presentiamo una rapida sintesi della storia ed evoluzione dell’autonomia a opera della presidente Rosalba Candela e un riassunto, elaborato dal nostro esperto di politiche scolastiche, Gian Carlo Sacchi, dei tratti salienti della nuova legge corredato da una eventuale bozza di intesa che potrebbe essere alla base dell’accordo tra lo stato e la regione interessata. 

Siamo consapevoli la materia che potrebbe sollevare diverse critiche, non sapendo se poi andrà veramente in porto in quel modo, perché l’intesa è un atto bilaterale che potrebbe considerare anche solo parti di quei punti indicati, oppure se tutti quei punti potrebbero riguardare ad esempio solo l’istruzione e la formazione professionale. 

Ringraziando moltissimo gli autori, vi proponiamo, pertanto, l’Editoriale di questo numero anche come stimolo al dialogo e al dibattito all’interno della nostra Unione.

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Creazione ed evoluzione dell’autonomia

Rosalba Candela, Presidente nazionale UCIIM

Dopo il ventennio fascista e la Seconda guerra mondiale, il 2 giugno del 1946 si svolsero «libere elezioni» per scegliere fra monarchia e repubblica (referendum istituzionale) e per eleggere i deputati dell’Assemblea Costituente che avrebbe redatto la «Carta Costituzionale».

Settantacinque Deputati stesero il testo della «Costituzione della Repubblica Italiana» che fu approvata il 22 dicembre del 1947.

In tale testo il Titolo V «LE REGIONI, LE PROVINCIE, I COMUNI» ripartisce lo Stato italiano in Regioni, Provincie e Comuni. Specifica che le Regioni sono «enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principî fissati nella Costituzione».

Con l’articolo 116 alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige, al Friuli-Venezia Giulia e alla Valle d’Aosta, si attribuiscono «forme e condizioni particolari di autonomia, secondo statuti speciali adottati con leggi costituzionali».

Nel 2001, il 7 ottobre, col primo referendum costituzionale della storia della nostra repubblica, il Titolo V viene riformato. Il quesito fu così formulato: «Approvate il testo della legge costituzionale concernente “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione” approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 59 del 12 marzo 2001?». 

Con la riforma del Titolo V della Costituzione si passò dal centralismo dell’amministrazione statale ad un potenziamento delle autonomie territoriali.

In merito alla scuola non si può non ricordare l’AUTONOMIA che nel 1997, con la Legge Bassanini, trasferisce alcune funzioni dall’amministrazione centrale alle singole istituzioni scolastiche: gestione delle programmazioni, tempi di insegnamento, per citarne solo alcune.

Col D.P.R. 275/1999, nella cui stesura l’UCIIM ebbe una parte rilevante tramite la Presidente Cesarina Checcacci, si diede una declinazione dell’autonomia scolastica: autonomia didattica, organizzativa, di ricerca, sperimentazione e sviluppo. Fu introdotto il POF (Piano dell’offerta formativa), 

Nel 2015 con la «La Buona Scuola» si potenziò ulteriormente l’autonomia scolastica: in sostituzione del POF fu introdotto il Piano Triennale dell’Offerta Formativa (PTOF), che sostituendo il POF diventa l’espressione dell’autonomia dell’istituzione scolastica.

Il 26 giugno del 2024 è stata approvata la legge «Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione». 

Non si tratta di una riforma costituzionale ma di una legge ordinaria che riconosce livelli di autonomia alle regioni a statuto ordinario.

Gli 11 articoli che la compongono

L’articolo 1 sancisce che si attribuiscono alle Regioni a statuto ordinario ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia nel rispetto dell’unità nazionale e al fine di rimuovere discriminazioni e disparità di accesso ai servizi essenziali sul territorio, nel rispetto altresì dei principi di unità giuridica ed economica, di coesione economica, sociale e territoriale, anche con riferimento all’insularità. Nell’articolo 3 si delega il governo per la determinazione dei LEP che dovranno essere adottati entro 24 mesi dall’entrata in vigore della legge. 

Tali LEP concernono: 

1. norme generali sull’istruzione;
2. tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali;
3. tutela e sicurezza del lavoro; 
4. istruzione; 
5. ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; 
6. tutela della salute; 
7. alimentazione; 
8. ordinamento sportivo; 
9. governo del territorio; 
10. porti e aeroporti civili; 
11. grandi reti di trasporto e di navigazione; 
12. ordinamento della comunicazione; 
13. produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; 
14. valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali. 

L’istruzione è citata due volte: nella lettera a) e nella lettera d) di tale articolo.

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Autonomia differenziata in materia di istruzione. Applicazione della nuova legge.

Gian Carlo Sacchi, Esperto di politiche scolastiche

A partire dall’art. 116 della nuova Costituzione (riforma del Titolo Quinto) le Regioni che lo chiederanno possono acquisire maggiore autonomia legislativa e amministrativa, competenze prima spettanti al governo centrale, per adattarne la gestione alle specificità del territorio.

Tra le materie oggetto di possibile intervento c’è l’istruzione, salvo l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione dell’istruzione e formazione professionale già trasferita con la riforma costituzionale. La legge recentemente approvata (n. 86 del 28/6/2024) potrebbe essere definita una legge quadro, che stabilisce i principi generali entro i quali ogni regione deve collocare la propria intesa con lo stato per il trasferimento di funzioni e risorse.

Il percorso legislativo che dovrà essere adottato comprende i seguenti passaggi:

• schema di intesa tra Stato e Regioni
• emendamenti delle Conferenza Unificata e delle Commissioni Parlamentari
• approvazione del Consiglio Regionale
• disegno di legge del Consiglio dei Ministri.

La materia istruzione in quanto legata ai diritti civili e sociali garantiti su tutto il territorio nazionale è subordinata alla determinazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP). L’assegnazione di maggiore autonomia avverrà dopo la determinazione dei LEP. Se i LEP non hanno copertura finanziaria le funzioni non vengono assegnate.

I LEP dovranno indicare:

• i diritti da garantire (diritto all’integrazione, all’apprendimento per tutta la vita, ecc.) 
• gli aventi diritto (evoluzione della popolazione scolastica, quantità e qualità dell’offerta formativa, pari opportunità, ecc.)
• le condizioni per l’esercizio del diritto e la fruizione del servizio (caratteristiche delle strutture, ecc.)
• le prestazioni (orari e parametri del servizio, rapporto insegnanti/alunni,, qualificazione del personale, sistemi di osservazioni della qualità, ecc.)
• le istituzioni (scuola dell’infanzia, primaria, secondaria, post-diploma, istruzione degli adulti, ecc.) con le relative distribuzioni sul territorio
• buone pratiche dei territori.

Dai LEP si dovranno trarre i «fabbisogni standard» che rappresentano le reali necessità finanziarie di un Ente Locale in base alle sue caratteristiche territoriali e agli aspetti socio-demografici della popolazione residente. In tal modo verrà superata la così detta spesa storica, riferita a quanto lo Stato spende attualmente per quel determinato territorio, in applicazione del federalismo fiscale. Andrà operata una periodica revisione dei LEP sulla base dei risultati conseguiti, in rapporto all’evoluzione culturale, sociale ed economica del Paese ed alla compatibilità finanziaria nazionale.

La questione dirimente oggetto di tanta contestazione è di carattere economico, che si traduce nella possibilità da parte delle regioni di trattenere in tutto o in parte il gettito fiscale prodotto a livello regionale, sulla base di un principio solidaristico che deve garantire l’unità del Paese. Sono previste infatti misure perequative e di promozione dello sviluppo economico, della coesione e solidarietà sociale per le regioni con minore capacità fiscale. 

Il trasferimento delle risorse umane, strumentali e organizzative avverrà sotto l’egida di una commissione paritetica tra stato-regioni-autonomie locali che individuerà quanto necessario per l’esercizio di maggiore autonomia ed effettuerà la valutazione degli anni finanziari per la variazione delle aliquote di compartecipazione. Per le Regioni che non partecipano è garantita l’invarianza finanziaria.

Ipotesi di intesa

Stato Regioni Province e Comuni, concorrono al perseguimento dei seguenti obiettivi: 

• individuazione dei tempi e dei modi per il completamento del trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni, agli Enti locali ed alle Autonomie Scolastiche, alla luce dei nuovi criteri costituzionali di riparto della funzione legislativa in materia di istruzione; 
• fissazione dei tempi e delle modalità per il trasferimento delle risorse finanziarie, umane e strumentali necessarie all’esercizio delle nuove funzioni e del collegamento tra tale trasferimento e la data di inizio dell’esercizio delle nuove funzioni; 
• congruente definizione dei tempi e dei modi di ridefinizione dell’amministrazione scolastica periferica; 
• modulazione del raggiungimento degli obiettivi secondo diverse velocità, dipendenti dallo stadio dell’organizzazione regionale; 
• definizione di condizioni e modalità per l’attuazione della sperimentazione di nuovi modelli organizzativi. 

L’Accordo comprende cinque capitoli: 

• individuazione degli ambiti della funzione normativa statale; 
• conferimento di funzioni amministrative e servizi pubblici statali nelle materie dell’istruzione e dell’istruzione e formazione professionale; 
• trasferimento dei beni e delle risorse umane, strumentali e finanziarie; 
• organizzazione e gestione dei dati relativi al sistema educativo (con ciò intendendosi il sistema composto dall’istruzione e dall’istruzione e formazione professionale); 
• sperimentazione di nuovi modelli organizzativi.

Le norme generali sull’istruzione regolano, in particolare, i seguenti ambiti: 

• ordinamenti scolastici (tipologia e durata dei corsi di istruzione primaria, secondaria e post-secondaria; monte ore annuo; modalità di passaggio tra i diversi ordini di scuola e tra sistema d’istruzione e sistema di istruzione e formazione professionale); 
• valutazione degli apprendimenti; 
• carriera degli studenti; 
• obbligo d’istruzione; esami di stato e condizioni, regole e procedure per il rilascio dei titoli di studio; 
• criteri per l’organizzazione generale dell’istruzione scolastica; 
• valutazione del sistema di istruzione; 
• regole di reciproco riconoscimento dei titoli di studio all’interno dell’Unione europea e con i Paesi extracomunitari; 
• modalità di esercizio delle funzioni di verifica e controllo sul raggiungimento dei livelli essenziali delle prestazioni in relazione al servizio erogato per istruzione e l’istruzione e formazione professionale; 
• criteri di selezione e di reclutamento del personale dirigente, docente e A.T.A.; 
• modalità di esercizio del potere sostitutivo; 
• diritti ed obblighi delle scuole non statali e paritarie ai sensi della legge n. 62/2000.

I principi fondamentali sono determinati in modo da garantire soprattutto: 

1. libertà dell’insegnamento; 
2. sviluppo dell’autonomia scolastica e delle relative rappresentanze; 
3. libertà di accesso all’istruzione e alla formazione su tutto il territorio nazionale; 
4. pari opportunità tra i generi; 
5. azioni positive per compensare gli svantaggi derivanti da disabilità e da diverse origini etniche e culturali; 
6. azioni positive per compensare svantaggi ambientali e territoriali, con particolare riferimento alle zone montane, alle piccole isole e ai piccoli comuni; 
7. diritto all’apprendimento lungo tutto il corso della vita; 
8. requisiti minimi per il funzionamento degli istituti scolastici.

Conferimento di funzioni amministrative e servizi pubblici statali nelle materie dell’istruzione e dell’istruzione e formazione professionale.

• il Governo si impegna ad adottare i DD.P.C.M. per completare il trasferimento delle funzioni e delle risorse iniziato con il D.lgs n. 112/1998 
• le Regioni si impegnano ad emanare una propria normativa organica nell’ambito ed a completamento delle disposizioni dello Stato, attraverso un percorso di individuazione e condivisione con gli Enti Locali nelle forme definite dalle proprie legislazioni, degli obiettivi, delle modalità, degli strumenti e delle risorse per raggiungerli, specificamente in materia di: 

1. forma, livelli e organismi di governo territoriale del sistema educativo e delle rappresentanze delle autonomie scolastiche; 
2. programmazione dell’offerta di istruzione e formazione sul territorio regionale, ivi compresa la funzione di organizzazione della rete scolastica;
3. interrelazioni e collaborazione tra istruzione e istruzione e formazione professionale; 
4. forme di rappresentanza e partecipazione dei diversi soggetti dell’istruzione e formazione professionale a livello locale e regionale; 
5. interventi di supporto all’autonomia delle istituzioni scolastiche; 
6. criteri di assegnazione del personale alle scuole; 
7. promozionedi rapporti tra le istituzioni scolastiche e i soggetti del territorio che operino nel campo dell’istruzione e della formazione; 
8. servizi a domanda individuale; 
9. interventi per il diritto allo studio; 
10. orientamento, attuazione dell’obbligo di istruzione e formazione, azioni per contrastare dispersione e abbandono, supporto per promuovere e sostenere;
11. la coerenza e la continuità in verticale e orizzontale tra i diversi gradi e ordini di scuola, nonché della continuità didattica; 
12. eventuali uffici e servizi sul territorio per lo svolgimento di funzioni regionali; 
13. anagrafe degli studenti; 
14.  norme di attuazione dei principi fondamentali.

Il personale dirigente, docente e A.T.A. della scuola resta alla dipendenza organica dallo Stato, con stato giuridico e trattamento economico fissato dalla contrattazione nazionale di comparto e – sulla base di questa – dalla contrattazione integrativa. Le regioni nell’ambito delle dotazioni organiche assegnate contribuiscono alla distribuzione territoriale del personale, in piena collaborazione con gli Enti locali e con le istituzioni scolastiche autonome, nelle forme determinate dalle leggi regionali.

Per la rappresentanza delle scuole autonome a livello nazionale occorre intervenire con una riforma del Consiglio Superiore dell’Istruzione.